土地之怒2 農田變工廠 徵收浮濫 台灣還需要更多工業區嗎？

作者：陳一姍 　出處：天下雜誌 452期 2010/07

繼今年《天下》四四五期封面故事，中產階級的土地之怒專題，如今發怒的，是一群土地被徵收蓋工廠的農民。把民國十九年的法令當徵收的「尚方寶劍」，合理嗎?近十年已增加十四個竹科大小的工業區用地，還不夠嗎?今天，工業佔台灣總體經濟產值只有三成，地方工業區使用率也只有四成，到底誰真正需要開發那麼多「工業區」?

人生是一場樂透。

過去八年，平均每年有超過一萬五千筆土地被命運之手抽中。每年一三○四公頃，約五十二個大安森林公園面積的土地，被政府「依法」強制徵收。

過去兩年，命運之手降臨大埔、后里、中科彰化二林相思寮阿嬤的身上。「科學園區在規劃時，以為這全是台糖地，根本不知道這塊地上有人，其實他們只有二十戶，開路完全可以避掉，」紀錄片工作者、相思寮自救會成員許文烽說。由於必須限期完工的壓力，國科會仍堅持要求拆遷，七月五日釋出的最新善意是「就近安置」。

「相思寮的老人家，難道比不過園區濕地公園那幾隻鴨子嗎？」政大地政系系主任徐世榮質疑，現在科學園區裡，蓋住宅、旅館、濕地公園，卻要奪走人民的土地：「這樣是（徵收辦法中的）『事業所需之必要』嗎？」

農業的價值 不在產值高低

七月十七日，十多個農村自救會夜宿凱達格蘭大道上，這是總統馬英九上任後，第一宗大規模農運。這也是繼○三年「反消滅農村」運動後，最大規模的農運。透過網路，政府開怪手挖稻的畫面，挑動台灣人的憤怒神經。

國際上，早就喊出農業多功能主義，農業的價值不能只看產值，還要考量其環保、文化、糧食安全，甚至國安的價值。一塊農地被徵收，不僅是財產權，更是對弱勢農民生存權的侵害。但台灣政府不論藍綠，一面喊著減碳，卻一邊將能減碳的農地，換成製造二氧化碳的工業區。

人民的良田，為何變成了工廠？ 原因出在：

（一）缺乏國土規劃的總量管理；（二）土地稅制，導致工業區土地市場扭曲；（三）多頭馬車的管理，導致全國工業用地缺乏整合規劃；（四）法規年久失修。放諸國際，台灣土地徵收，非常浮濫。

政大地政系教授陳立夫比較，日本在○一年後的七年間，平均每年只有一五三件土地徵收案。同期，台灣土地徵收核准案件每年平均卻有七○四件，是日本的四．六倍。而日本的國土面積是台灣十倍。

全台多十四個竹科還不夠？

台灣的土地徵收中，將農地變更為工業區、住宅區的區段徵收是大宗。問題是，台灣的工業用地真的不夠嗎？

台灣工業用地依據法規共有六種，分別是依據經濟部主管促產條例所設的「編定工業區」、加工出口區管理處所管的「加工出口區」、國科會所管的「科學園區」與「農業生技園區」，地方政府依據都市計劃法劃定的「都市計劃內工業區」與非都市土地的「丁種建築用地」。管轄權散在兩個中央機關與二十三縣市，多頭馬車，各自為政。

加總這六大來源，截至去年底，台灣共有八四八二二公頃的工業用地，較十年前增加了九一八七公頃，等於是十四個竹科。

台灣有限的土地資源，不斷投入工業。弔詭的是，工業佔台灣總體經濟的比例，卻在三○％上下徘徊。廠商快速外移，以外銷訂單海外生產比例為指標，十年前八六％訂單在台灣生產，但現在只有四九％。台灣工業就業人數佔總就業人口比例，在十年內，也減少一．五個百分點。

工廠外移，產業轉型，台灣還需要徵收農地蓋更多工業區？不要說新的，連舊有的工業用地，有很多仍被養著未用。

根據經濟部的年報，目前經濟部主管的工業區，已開發完成，停工與歇業加上未建廠約三百公頃，使用率超過九成。但五座開發中的工業區，若開發完成（扣掉公共設施後）還可釋出約一千九百公頃，加上還沒租出去及未建廠、歇業停工的一千公頃。總計，光經濟部工業區土地供應，就超過三千公頃，也就是說，未來經濟部轄下還有相當於四．六個竹科大小的工業地可用。

地方工業地 使用率僅四成

地方政府編定的用地，則多數無現況調查。唯一有的抽樣調查是引用經建會「九八年都市及區域發展統計彙編」，已編定供零星設廠使用的工業用地，使用率僅四○％，明顯供給過剩。

宏大不動產估價師聯合事務所所長卓輝華初估，縣市政府開闢的工業區空置率都達二到三成。一來面積零星不好使用，二來因為土地稅、房屋稅按公告地價課稅，使得持有成本過低，廠商沒有處理閒置工業區的意願。加上面積零散，造成售價高居不下。都市計劃區內的工業用地，價格更跟住宅差不多。譬如：新設彰濱工業區售價一坪約兩萬，但彰化都市計劃內土地要喊到五到十萬。「很多工業用地是山坡地，根本不能開發，而且很零碎，」苗栗工策會也抱不平。

土地「愈陳愈香」政府與企業賺徵地財

台大城鄉所教授華昌宜曾比較，台灣房屋持有成本，只有美國十分之一。「台灣的租稅政策根本不鼓勵活用，土地放愈久就愈香，廠商與地主對於閒置根本有恃無恐，」一位內政部文官憤怒地說。

也就是說，台灣的租稅政策並不處罰廠商圈地，「資產股」成為台股特色。這些公司本業遇到瓶頸時，多半靠變更土地的題材。有些公司被市場派把持，擔心利多出盡，土地開發案永遠只聞樓梯響，「每兩、三年炒一次就夠了，」一位金融業者說。

工業區土地變更的漏洞，更讓廠商有暴利可賺。銘傳都計與防災系系主任洪啟東說，依法工業區土地變更為住宅，最少要回饋土地四○．五％，但曾幾何時，回饋可以改用錢取代地。代金是依據公告現值加四成來計算，現值通常低於市價。「這個漏洞應該堵起來，」洪啟東不平，台北縣新莊、板橋與新店豪宅的許多變更，都是鑽這個漏洞。

舊工業地不急著賣，要賣也要賣高價。加上，工業區土地管理多頭馬車，導致各自為政，不斷對外吞噬土地。以彰化為例，彰化彰濱工業區還有兩千多公頃沒開發，但國科會卻徵用彰化六百多公頃台糖土地，做為中科四期。

而經濟部另一個心腹大患—南科工（台南科技工業園區），開發時，壓根沒想到國科會在台南也弄了個南科（南部科學工業園區）。兩相競爭的結果，南科工與南科的進駐率都偏低，遭到監察院糾正。

「對我們而言，工業用地就像你家裡有三個女兒，大女兒、二女兒沒嫁，你總不能要年輕、漂亮的三女兒不嫁吧！」彰化縣長卓伯源生動地形容地方的心態。

近期因竹南大埔、後龍灣寶里徵收案引起爭議的苗栗，也是同樣邏輯。

車子開進中部科學園區銅鑼基地，「稀有」的工業區裡，印入眼簾的卻是佔地五十公頃的客家文化園區。正在大興土木的銅鑼園區，目前只有一家廠商進駐。問苗栗縣長劉政鴻，明明銅鑼園區還沒滿，為何非得要開發大埔與後龍工業區？

土地增值才是徵地原因

劉政鴻一開始說，銅鑼園區開發太慢，他在搶時間。然而經記者查證，大埔園區完工時程跟銅鑼一樣，都是民國一○一年八月。他接著解釋，苗栗縣府手上有四千億投資案，許多回流的台商可能進不了銅鑼園區，所以才要再蓋大埔工業區。但也許他難以啟齒的理由是：銅鑼中科歸國科會管，不算苗栗縣業績。

一位相關部會官員憂心地說，最新版行政院組織法，還是沒有整合工業局與科學園區管理局，加上縣市政府力量愈來愈大，工業區「亂象」很難解決。

從更深層的角度看，工業區常常只是地方派系土地利益的代罪羔羊而已。工業區只是個幌子，地方政府的動機是要變更地目，用新計劃才能讓土地增值，因為土地是地方財政與派系最重要的經濟利益。

洪啟東解釋，縣政府用低價徵收農地，換給人民地價較高、但是面積較小的住宅用地，其餘土地就是縣府跟開發公司的。工業用地可以賣、住宅區土地更好賣，扣掉開發成本，地只要賣得出去，縣府就像是做無本生意。開發公司分到地，一旦地價炒高，也有利可圖。

濫用民國十九年的過時「尚方寶劍」

南部某縣市首長最近得意跟訪客宣傳政績，縣府財政大幅改善，主要原因，就是徵地做都市計劃後的賣地收入。當年，新竹縣老人年金全台最高，靠著就是賣竹北重劃區的地。

以大埔與竹東二重埔計劃為例，徵收土地面積遠遠超過工業區面積。苗栗大埔工業區只有二十八公頃，但實際徵收一五四公頃。劉政鴻預估，變更後，竹南一坪住宅可賣八萬，而他的徵收成本（不含開發）最高只有一萬七。

台灣落伍的土地徵收法規，成為政府徵地最好的靠山。

「台灣的土地徵收從光復到現在，就是沿用民國十九年的辦法，幾乎都沒有改變，」陳立夫開宗明義：「土地徵收法規定，只是『得』，這不表示凡是公用事業都必然只有徵收這個手段，徵收在日本應該是不得不出鞘的尚方寶劍，台灣卻把它當菜刀用。」

在先進國家，徵收是「不得不」才動用的手段。陳立夫舉大阪西梅田為例，當地有一條高架道路通過大樓中央，就是因為大樓地主不願意賣土地。於是大阪市政府想出取得地上權，讓高架道路與大樓結合為一體的辦法。

陳立夫說，土地徵收法第十一條已明定，要取得土地應先採取協議價購和其他手段，不得已才能用徵收。

問題是，公務員觀念沒改，台灣的協議價購徒具形式。不像日本公務員會挨家挨戶一對一對民眾說明權益，徵詢意願。台灣最常見的做法是把人召集起來，問一句「有沒有人要賣」，當大家還未做決定，就直接決定用徵收的。

改革的三大關鍵

台灣土地徵收浮濫，也與內政部徵收審議委員會的績效不彰有關，陳立夫批評。內政部徵收審議委員會是由內政部地政司，邀請專家學者，共同替人民財產權做最後把關。委員們必須依據「公共利益是否足夠大過私人利益」，決定可否徵收。

問題是，徵收審議會議每次半天要審理的議案很多。陳立夫隨手拿出一份開會資料，四十件案子羅列在四張雙面Ａ４紙上。每個案子，只有一排格子，列出來文機構、工程名稱、案件性質、權利種類、興辦事業性質、標的、土地筆數與面積，與公務員初審意見。就憑這些一列一列的資料，審查委員短時間就要裁奪人民財產權的生死。

要解決以開發為名的土地徵收，除了公務員心態改變，徵收手段更合理。歸納多位學者意見，得出三大關鍵：（一）立法院必須趕快通過國土計劃法，從上位對台灣有限的土地、水資源及海岸線，進行總體管制。（二）台灣土地稅制必須改變，否則土地被囤積，無法流通，就算開再多工業區也不夠。（三）土地徵收必須現代化。

前政務委員林盛豐形容，現在的台灣缺乏主治醫師，以至於醫心臟的醫心臟，看腎的看腎，卻沒有人從總體把脈。農地被認為便宜，沒有價值，是因為只從產值來思考，完全沒有計算它對環保的貢獻。如果把這些部份加進來，開發農地付的成本必須更高，就能抑制縣市政府隨意開發農業區。「德國、荷蘭，甚至新加坡都很清楚，自己需要多少綠地，不會動到這些綠地；如果真要動，那就必須把已開發的地方復原，拿土地來換，」他說。

「土地稅法改革要進來，」一位內政部官員呼籲。從前三民主義的原則是「漲價歸公」，重視公平性。平時持有成本低，買賣時一次課增值稅。如今，台灣土地增值稅已降低，鼓勵交易，追求效率與資源使用。問題是持有成本還是一樣低，改革只做一半，變得既不公平也沒效率。

跟稅制一樣陳舊的土地徵收法，必須更嚴謹。徐世榮建議，土地徵收需強制要求做公共利益與私人成本的必要性評估，必須加入聽證程序，非不得已，不得用徵收手段。

在號稱尊重人權，依法行政的台灣，人生不該是一場無法掌握的樂透。

五十年前八七水災受災戶 苗栗大埔葉家：我們不要再一無所有

初見苗栗大埔自救會的葉家一家人，會驚訝這家人的知書達禮。擔任發言人的葉家大姊，連喊口號都很理性，她說第一次拿麥克風時還發抖。負責新聞聯絡的葉家媳婦，更是動輒臉紅。「從來沒有想過有一天會上街頭，」葉家媳婦說。

日據時代，葉家祖父極為節省，一點一滴終於買到獅頭山南庄鄉的土地。五十年前八七水災，南庄鄉一半全毀，葉家土地全變成河。一無所有的葉家流浪到大埔重新開始，葉家人在外地賺了錢，就是回鄉買地。老了要歸鄉：「你能懂嗎？我們曾經經歷過一無所有，土地就是我們的根。」

一夕白頭的后里果農 精緻農業是謊言嗎？

「我看到我公公，才知道古時候一夕白頭的故事是真的，」后里果農謝龍雄的媳婦王婉盈說。

謝龍雄辛苦一輩子的高接梨果園，三分之二被連結中科后里園區的大馬路毀了，這對他構成嚴重的打擊。因為他向來以自己的梨子自豪，每逢有比賽，鎮公所就會來要梨子。收到土地徵收通知，謝龍雄煩惱到一夕間頭髮全白了，甚至尋短，還好被即時發現，迄今無法走出傷痛。王婉盈憤怒地說：「發展科學園區是不錯，讓年輕人比較有頭路，但卻變成老人家的劊子手。」

因為，補償的金額，完全不足以讓謝家重新開始。謝家梨子一年可賣四三四萬，但補償金只有六十七萬。培育了十年以上的梨樹一株的補償金，只值三八五○元，還比不上防風林植物「木麻黃」的九四六○元。政府補償農地一坪九千元，但后里周邊地價早就炒到四萬多。

行政院門口的十年歲月 何姓兄妹 救了不少地主

七月八日，報端出現了一則小新聞：「行政院門口的抗議公務員」。看在政大地政系教授陳立夫眼中，百感交集。

陳立夫第一次見到這對抗議兄妹，是十年前。每次到內政部，總會見到兩人舉著抗議嘉義土地被徵收的白布條，一人站一邊。後來兩人轉「站」行政院。

事實上，這對兄妹在憲政史上，非常有名，大法官會議多個與土地徵收相關的解釋文，都與哥哥何加興有關。其中四○九號解釋文「徵收應符合比例原則」，這幾年救了不少地主，免於被徵收。但對何家而言，當他們走完程序，可請大法官釋憲時，土地早就不見了。政府已經闔上的卷宗，是小老百姓的斑斑歲月。